Travail des

TRAVAIL DES ENFANTS AU BANGLADESH - UNE EXPERIENCE ORIGINALE
(Made in Dignity n. 8, Novembre 1996)

Durant l'été 1994, le problème du travail des enfants dans les manufactures de vetements du Bangladesh a bien failli trouver une solution aussi radicale que catastrophique. Sous la menace d'un boycott de ses exportations de textiles, brandie par des organisations non-gouveenementales (ONG) américaines, l'Association du Bangladesh des manufacturiers et des exportateurs de vêtements (BGMEA en anglais) se proposait purement et simplement de renvoyer d'ici au 31 octobre l994 tous les enfants agés de moins de 14 ans employés dans les quelque 2'000 unités de production qu'elle représente. Cette issue aurait confronté ces enfants a des situations encore plus précaires en leur offrant pour toute perspective des emplois plus durs et plus dangereux et en privant leur famille du produit de leur travail.

La genèse de cette crise, et la solution originale qui a permis d'en sortir, illustre la multiplicité des enjeux et des intérets impliqués dans toute proposition d'une clause éliminant le travail des enfants dans les échanges commerciaux intenationaux. C'est ce que présente une étude du Bangladesh Institute of Development Studies, rédigée par Debapriya Bhattacharya. L'auteur propose un premier bilan de l'expérience originale suscitée par le travail des enfants dans les manufactures de vêtements au Bangladesh et tente d'en dégager des enseignements.

Le travail des enfants au Bangladesh

Selon les informations de l'OIT, le Bangladesh est un des pays d'Asie qui compte la plus grande proportion de jeunes travailleurs, puisque 30,1% des enfants âgés entre l0 et 14 ans étaient économiquement actifs en 1995. Parmi ceux-ci, 82% sont employés dans l'agriculture. La plupart des enfants restants sont employés dans des secteurs informels. Ainsi, bien que l'industrie textile soit un des rare secteur formel où des enfants sont employés en nombre significatif, les enfants travaillant dans les manufactures d'habits restent une modeste part des millions d'enfants travailleurs au Bangladesh: Bhattacharya estime, en admettant une proportion de 13% d'enfants parmi les employés du BGMEA, que 50'000 à 55'000 enfants âgés de 10 à 14 ans travaillaient dans ce secteur en 1994-95.

Genèse d'une crise

En 1993, la Child Labor Coalidon, organisation regroupant 40 ONG américaines, et l'Asia American Free Labor Instiute (AAFLI) menacent de lancer un boycott des vêtements du Bangladesh dès le mois de juillet 1995, si les producteurs ne renoncent pas d'ici-là à l'emploi des enfants. Cette menace est à prendre d'autant plus au sérieux qu'elle survient peu après la discussion, en mars 1993, par le Sénat américain du "Child Labor Deterrence Act". Ce projet de loi propose de diminuer le travail des enfants en empechant l'accès du marché américain aux produits étrangers fabriqués par des enfants de moins de 15 ans.

Etant donné l'importance du marché des Etats-Unis pour les producteurs de vêtements du Bangladesh (voir encadré), le BCMEA et le gouvernement bangladeshi, menacés tant par des sanctions publiques que par un boycott des consommateurs, se mettent vite à chercher une issue à ce bras de fer. Ils mettent sur pied certains projets pilotes d'éducation, avec l'aide de l'UNICEF et de l'OIT.

Mais ces projets sont loin de satisfaire la Child Labor Coalition et l'AAFLI, qui continuent à brandir la menace de leur boycott, aidés en cela par la focalisation de l'attention américaine et internationale sur le travail des enfants. Tant et si bien qu'en juillet 1994, le BGMEA annonce son intention de renvoyer tous les enfants employés dans ses unités de production avant le 31 octobre 1994.
Lorsque le BGMEA commence à traduire ses paroles en actes, il sème la consternation au sein de l'UNICEF et de l'OIT, émues que rien n'ait été prévu quant aux enfants renvoyés. De son coté, I'AAFLI essaie de corriger la direction prise par les événements et tente de convaincre les entrepreneurs de prendre en charge la réhabilitation des enfants. Mais elle ne baisse pas ses exigences ni ne cesse pour autant son travail de lobbying et de dénonciation aux Etats-Unis.

Entre la fin de l'année 1994 et le printemps 1995, de longues et fastidieuses négociations ont lieu, principalement entre le BGMEA et des représentants officiels des Etats-Unis, pour préparer un "Memorandum of Understanding" pour l'élimination du travail des enfants. A peine signé, ce Mémorandum sera désavoué par l'Assemblée générale du BGMEA, en particulier en raison de sa clause prévoyant la participation des ONG pour la supervision de son application.

Cependant, les entrepreneurs se laissent très rapidement convaincre de rejoindre la table des négociations, mais avec cette importante exigence de ne traiter désormais qu'avec les agences internationales (OIT et UNICEF) et d'écarter les ONG des discussions, ce qui en exclut, entre autres, I'AAFLI.

Rapidement, les différentes parties (BGMEA, Ambassade des Etats-Unis, OIT, UNICEF et gouvernement du Bangladesh) mettent sous toit un nouveau Mémorandum (voir encadré). L' accord se fait sur deux principes importants: la réhabilitation des enfants libérés du travail et la mise sur pied d'un organe de surveillan ce indépendant.

L'accord final charge l'OIT de surveiller l'ensemble du programme, surtout parce que le Bangladesh est un des bénéficiaires du Programme international pour l'élimination du travail des enfants (IPEC) de l'OlT, dont les fonds peuvent servir à l'exécution du projet. Enfin, le 4 août 1995, l'UNICEF, l'OIT et le BGMEA signent le Mémorandum qui doit mettre un terme au travail des enfants dans le secteur de l'habillement au Bangladesh.

Un premier bilan contrasté

Au début de 1996, les écoles créées pour réhabiliter les enfants travailleurs étaient pleines, attes tant du succès du programme d'éducation. De même, I'exécution de l'accord semblait aller bon train. Mais le premier bilan de cette expérience laisse présager une réalilé plus sombre que ce que le succès "formel" de l'accord laissait espérer.
L'évaluation initiale du nombre d'enfants employés dans les unités du BGMEA, prévue par le Mémorandum, a recensé 12'305 enfants travailleurs. Mais les estimations - vraisemblables - de Bhattacharya donnent au moins 50'000 enfants employés en 1994. C'est dire que les entrepreneurs ont probablement retiré presque 40'000 enfants de leurs fabriques afin de diminuer les charges financières du BGMEA prévues par l'application du Mémorandum. Ce "dégraissage" a sans doute eu lieu non seulement durant l'été 1994, avant la signature de l'accord, mais également dès le lendemain de son approbation par le BGMEA.

Un cas exemplaire

Si on la place dans la perspective des débats qui entourent l'introducdon d'une "clause sociale" dans les échanges commerciaux internationaux, cette histoire est exemplaire à plusieurs points de vue.

Cet accord dépasse en effet les schémas habituels selon lesquels on imagine le processus d'introduction d'une "clause sociale". Les différents processus possibles sont en général décrits soit comme multilatéraux, bilatéraux, ou strictement privés. Or le Mémorandum brouille allègrement les cartes. La crise débute par la confrontation d'acteurs privés: des ONG et une associadon patronale. L'accord qui la conclut est, par bien des aspects, un accord bilatéral puisque ce sont les menaces de rétorsions officielles des Etats Unis qui précipitent sa conclusion. L'Ambassade américaine et le gouvemement du Bangladesh sont d'ailleurs les "parrains" du Mémorandum. Par ailleurs, il ressemble à un accord multilatéral puisque ce sont l'OlT et l'UNICEF qui se chargent de sa réalisation. Le Mémorandum mélange donc les trois niveaux d'action.

Cette synergie aboutit à la conclusion d'une tentative "éclairée" d'application d'une norme sociale. Elle permet une forme nouvelle de contrôle des engagements pris. Cette supervision a toutes les chances d'être efficace, car le Mémorandum lui en donne les moyens.
Exiger des produits qui ne soient pas fabriqués au détriment de la santé et du développement de jeunes enfants est sans doute l'exigence sociale la mieux admise, tant dans l'opinion publique des pays du Nord que par les pays du Sud. Bien que le travail des enfants soit souvent une composante sociale importante, voire traditionnelle, dans certains pays (au Sud comme au Nord), tous les pays admettent la nécessité de protéger l'enfance. Cette unanimité ne se traduit malheureusement pas par la signature de la Convention 138 de l'OlT interdisant le travail des enfants, qu'aucun pays asiatique n'a ratifiée. Mais la Convention relative aux droits de l'enfant, qui contient des declarations de principes contre le travail abusif des enfants, est signée et ratifiée par presque tous les pays du monde.

Le cas qui nous concerne est donc exemplaire car le débat n'a pas porté sur le bien fondé moral et social de l'exigence d'abolir le travail des enfants: cette clause n'a que peu été remise en cause.

Ce cas illustre en revanche les reproches que l'on oppose souvent aux tentatives d'introduction d'exigences sociales dans les échanges commerciaux: tout d'abord, elles doivent se défendre d'etre des mesures protectionnistes. Elles sont en effet souvent perçues par les pays visés plus comme des barrières commerciales que comme des exigences de dignité humaine. Avec la menace américaine d'interdire l'importation de vêtements du Bangladesh, le doute est justifié. En effet, un article du projet de loi américain stipule que le travail des enfants dans les pays en développement ne doit pas mettre en danger le travail des adultes dans les pays industrialisés. De plus, certains syndicats américains soutenaient la menace de boycott des importations de textiles du Bangladesh. Ainsi, même si on ne peut légitimement mettre en cause la bonne foi ni des représentants des états américains, ni des syndicats, les faits justifient ce reproche. Pour s'en défendre, I'AAFLI a du mener une campagne approfondie et publier des études montrant que les travailleurs américains ne profiteraient pas de ce boycott.

L'autre reproche évoqué est le simplisme des condamnations des ONG occidentales, qui méconnaissent souvent la réalité sociale du terrain sur lequel elles travaillent. Oans notre cas, le manque d'habileté initial des ONG est flagrant. On ne peut discuter de l'efficacité globale de leur action, puisque c'est elles qui ont initié ce processus, comme de leur responsabilité, puisque ce sont les entrepreneurs qui ont renvoyé les enfants. En revanche, on ne peut s'empêcher de constater que la menace de boycott pur et simple a renvoyé des enfants à des situations plus dures et a menacé tous les enfants du secteur du textile.

Les einsegnements du Mémorandum

Malgré son bilan pratique mitigé, et bein que cet accord soit issu d'un cas trop particulier pour être directement généralisable, le Mémorandum est un modèle de collaboration qui merit d'être développé. Mais on peut d'ores et déjà en relever certaines carences:
- Lors des négociations de l'accord, les travailleurs concernés, enfants comme adultes, sont totalement absents, notamment à cause du manque de Iiberté syndicale au Bangladesh.
- Les négociations ont laissé de côté les ONG locales.
- Le gouvernement bangladeshi est absent de la réalisation du traité, se contentant de son role de "parrain".
- Les programmes mis sur pied par l'accord ne concernent que les enfants recensés par le Mémorandum en 1995. Non seulement ils ne touchent qu'une faible partie des enfants travailleurs, mais surtout ils s'achèvent une fois les 12'000 enfants sortis des usines. Dans 3 ans, il n'en restera sans doute plus rien.

En revanche, cette histoire dessine une répartition des róles entre ONG et agences internationales qui sera peut-être appelée à se développer pour l'application et le controle d'un traité.

Au-delà des limites du Mémorandum, le principal obstacle à la juste application d'une clause abolissant le travail des enfants n'a été ni la mal adresse des ONG occidentales, ni l'inadéquation des exigences sociales, ni l'insuffisance des programmes de réhabilitation, mais bel et bien les enlrepreneurs qui ont obéi à un réflexe de protection de leurs intérets...

L'industrie du veêement au Bangladesh

L'industrie bangladeshie du vetement a connu un développement exceptionnel depuis 1985. L'exportation de vêtements et de linges en coton ainsi que d'habits tricotés est un des rares domaines où ce pays a effectué une percée. Ceci grace au salaire horaire moyen - significativement moindre que dans les autres pays d'Asie du Sud et du Sud-Est -, à une technologie simple et à un savoir-faire répandu au Bangladesh. De plus, I'Accord multifibre, qui fixe des quotas pour les pays exportateurs de textiles à destination des pays du Nord, a favorisé le développement de ce secteur au Bangladesh.
* En 1983, on ne comptait que 47 manufactures de vêtements; en 1995, 2'224.
* En 1983-84, les exportations de vetements du Bangladesh représentaient 4% de la valeur totale de ses exportations.
* En 1994-95 ce chiffre était de 63%
* Plus de 95% de la production de vêtements du Bangladesh est destinée aux marchés étrangers.
* En 1994-95, les Etats-Unis absorbaient 52% de ces exportations.

Texte du Mémorandum

Le "Memorandum of Understanding" signé entre l'Association du Bangladesh des manufacturiers et des exportateurs de vêtements (BGMEA), I' UNICEF et l'Organisation Internationale du Travail (OIT) prévoit notamment:
- Le rarait des enfants de moins de 14 ans des manufactures dès le 31 octobre 1995. Aucun enfant ne doit être retiré sans être placé dans un programme d'éducation.
- La mise sur pied par l'UNICEF d'un programme d'éducation, en accord avec le gouvernemert, programme financé par l'UNICEF, le BGMEA et éventuellement par l'OlT.
- Les enfants faisant l'objet de ces mesures recevront une somme mensuelle de 300 Taka (FS 9.-), en compensation partielle de leur perte de revenu. Le BGMEA en paiera le 50% durant 3 ans.
- L'OlT est chargée de contrôler l'application des mesures dans les manufactures du BGMEA.
- A la place des enfants retirés du travail, le BGMEA offre un emploi aux membres qualifiés de leur famille.
- 25 équipes de l'UNICEF et du BGMEA effectueront une évaluation rapide du nombre d'enfants employés dans les manufactures. Aucun enfant ne doit être retiré avant que cette évaluation ne soit faite.
- Dans la mesure du possible, un programme d'aide en nourriture sera mis sur pied pour les enfants placés dans des écoles.
- Aucun nouvel employé de moins de quatorze ans ne sera engagé par les entreprises du BGMEA.
- Les autorisations seront retirées aux manufactures qui continuent à employer des enfants.

Originalité de cet accord:
1) Un programme poussé de réhabilitation des enfants travailleurs et de compensation des gains perdus.
2) Un mécanisme de mise en oeuvre et de surveillance de l'opération:
- 30 contrôleurs de l'OIT visiteront les manufactures afin de vérifier le rehait des enfants et leur placement dans les écoles.
- Un Comité de surveillance informel composé de représentants des signataires et des négociateurs du Mémorandum est chargé de surveiller l'ensemble du programme.

(by Adrien Bron)

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